环保税立法不宜照搬排污费,将成一剂治污良药

作者: 社会焦点  发布:2019-09-20

如果环保税只是“照搬”排污费政策,就无法实现税法的行为调节功能。根据通行的“污染者付费”原则,污染环境者的税负与污染程度相关,税额应与环境恢复的费用大体相当。

从动议到审议,酝酿了近10年的中国环境保护税终于有了眉目。2016年8月29日,由国家财政部、税务总局、环境保护部三部门共同起草的环境保护税法草案在十二届全国人大常委会第二十二次会议审议,环保税法终于迎来曙光,有望成为中国第19个税种。 环保税法是中共十八届三中全会提出落实“税收法定”原则要求、《立法法》对“税收法定”作出明确规定之后,提请全国人大常委会审议的首部单行税法,也是2016年除中央环保督察组、环保部设立“三司”之外,中国环境治理的一大亮点。该法一旦表决通过,1979年确立的环保排污费将退出历史舞台,由环保税取而代之。 财政部部长楼继伟作草案说明时表示,草案的立法原则是“税负平移”,从排污费“平移”到环保税,总体上不增加负担,征收对象等都与现行排污费保持一致,包括:大气污染物、水污染物、固体废物、噪声等四大类。 环保税的起源与发展 环境保护税来源于英国经济学家庇古在1920年提出的思路——可以采取对污染者征税或收费的办法来解决外部性问题,而这一税种也为西方发达国家普遍接受。当前,国际上环保税大致包括碳税、硫税、水污染税、噪声税、固体废物税等五种主要税种。 例如,芬兰采取环保税,全国二氧化碳的排放量已从20世纪80年代初的每年60万吨减少到几万吨。美国多年来坚持利用环保税收政策,促进了生态环境的良性发展,其中*明显的例子是,虽然汽车数量不断增加,但二氧化碳的排放量却比20世纪70年代减少了80%,空气质量得到很大改善。 很多国家所采取的环保税手段,不仅取得了良好的环境保护效果,还取得了显著的社会效益与经济效益。所有世界范围内的环保税都有一个双重红利在里面,第一个是用经济手段来遏制环境污染排放,第二个是通过遏制污染物排放得到的资金来保护环境。中国经济快速发展的同时带来了严重的空气污染、水污染、固体废物污染等,通过政府收入形式中规范程度*高、法治化*强的环保税收,可以预期实现中国环境保护的双重红利。 费改税的必要性 环境保护中的排污费,是中国改革开放以来对环境保护的一项重要经济手段,该项制度从1979年底开始实行。但在1980年,中国各地并未对辖区内污染企业征收任何排污费,直到1990年才开始逐步在全国开征排污费。随着中国环境污染越来越严重,20多年来,中国对排污费征收也从制度设想、法律确定、收费试点、办法建立、标准改革等方面不断地探索、修改与完善。有数据显示,从2003—2015年,全国累计征收排污费2115.99亿元(其中2015年征收排污费173亿元),缴纳排污费的企事业单位和个体工商户累计达到500多万户。但从总体来说,排污费的征收标准和征收率都偏低,而且范围过窄,整体环保税收政策缺乏系统性,导致环保效果不显著。

据新华社报道,目前环境保护税法草案正在进行最后完善,最快年底前由国务院审议通过,明年上半年草案有望提交全国人大常委会审议。

环保税立法更大的背景是行政费用向法定税收过渡,在全国其他领域也正在实施“费改税”革命。排污费制度对于防治环境污染发挥了重要作用,但与税收制度相比,排污费制度存在执法刚性不足、地方政府和部门干预等问题。而且,由于是地方性收费项目,且各地收费标准不一,也引发社会人士对实行多年的排污收费制度的普遍质疑。 迫于严峻的环境形势,以及现行排污费收取不规范因素,环保费改税迫在眉睫。 怎样缴纳环保税 此次环保税立法草案将现行的排污费作为环境保护税的税额下限,大气、水污染物税额分别为每污染当量1.2元、1.4元;固体废弃物按不同种类,税额为每吨5-1000元,其中税额*高的危险废物可达到1000元/吨;噪声按超分贝数收税,税额为每月350-11200元。未来环保税征收的主体包括三个方面: 1.不向普通居民征收。草案提出,环保税的纳税人指的是与环境保护法相衔接的企业事业单位和其他生产经营者。草案还特别指出,向依法设立的污水集中处理、生活垃圾集中处理场所排放应税的污染物,缴纳处理费用的,不缴纳环保税。从上面两点可以看出,环保税的纳税人是企业,不会向普通居民征收。 2.机动车污染免税。草案中列举了税收优惠的情形,明确提出机动车、船舶和航空器等流动污染源排放的应税污染物应给予免税。此外,农业生产排放的应税污染物等也将免税。对于排放应税大气污染物和水污染物的浓度值低于国家或地方规定的污染物排放标准50%的减半征税。 3.环保税草案采取平移的设计。草案按照“不增加税负”的原则,规定应税的4类污染物与现行的排污费征收对象相衔接;环保税征收之后,排污费将不再征收。草案规定,以现行排污费征收标准作为环保税的税额下限,同时,赋予各省市根据实际环境承载能力调整税额的权力。也就是说,税额标准可以向上浮动。 费改税的价值 环保部部长陈吉宁曾在公开场合表示,起草环境保护税的核心目的并不是为了增加税收,而是为了建立一个良性机制,鼓励企业少排放污染物,多排多付税,少排少付税。 1.有助于环境保护。通过征税实现清洁生产,才是此次“费改税”的真正意义所在。一方面,税收加大将促使企业主动节能减排,加大环保投资,提高技术水平,淘汰落后产能,实现经济结构转型;另一方面,在减少污染的同时,还会增加政府财政收入,使政府有更多资金用于治理环境。 2.立法保障更权威。排污费与环保税之间存在明显差异:征收单位不一样,税是税务部门征收,因此,税的权威会大一些。原来不缴纳排污费是违规行为,现在是违法行为。出台环保税可从根本上改变原有的执法乱象,该税法对于地方政府来说有相当的约束作用,有助于抑制地方保护主义。 3.财政的一大进步。排污费是行政收费,是环保部门的收入。环保税不是收入税,不是所得税,而是行为税。从根本上讲,企业不排污,环保部门的收入就会减少,这会挫伤环保部门治污的积极性。而环保税是“有污染才有税”,是鼓励企业不排污。排污费升格为环保税,进入财政系统,具有*重要的意义。 4.环保税收有望年过千亿。此次环保税把排污费作为税额下限,环保税收入将会更高。据对大气和水这两种污染物的排放量预测,假设达到80%的征收率时,环保税收入约为365.24亿元;中国工业固废年产量超过32亿吨,其中,危废超过7000万吨,假如分别按15元/吨、1000元/吨的税额,50%的征收率来算,仅固废的环保税年收入将达到584.75亿元;再考虑噪音污染,预计每年征收环保税将超过1000亿元。 是否会增加企业负担 如果此次征税能促使更多企业提高自身的清洁生产能力,并将其视为产业升级的动力,将会让企业更好地承担起社会责任,而不只是一种负担。 环保税开征后对两类企业影响可能比较大:一是原来缴纳排污费不规范的企业,今后强制干预力度将会加大;二是污染物容易计量的行业,像造纸、化工行业,今后的压力会比较大。此外,钢铁、水泥、平板玻璃、电解铝、煤化工等产能严重过剩行业在开征环保税后,也会受到影响。 此前,国务院法制办发布公开征求意见稿中规定,针对排放污染物超标企业的税收标准将倍增,并列出重点监控的纳税人,如火电、钢铁、水泥、煤炭等重污染企业。但相关条款在此次提请审议的草案中被删除了。这或许与强调“税负平移”的立法原则有关,不给企业增加负担。 在我看来,还应该形成一种正向激励机制,除了对污染严重企业进行惩罚,也应该鼓励做得好的企业,对它们实行税收减半、环保领跑者制度等。此次草案亦有类似规定。 对环保税的担忧 环保税是个“技术税”,排污费以前是由环保部门征收,现在改为由税务部门征收环保税,这就需要环保与税务两大部门协作。两部门彼此间需要有完善的制度约束与配合,同时,还应明确各主体权利与义务。 根据草案,还有7个省市的排污费标准显著低于国家*低标准。排污费率一直设定得很低,这导致环保部门的威慑力不足。原本寄望环保税法能改变这一状况,然而目前采取平移排污费率的办法,并不能改变之。此前,全国各地收取的排污费普遍低于治理成本,这不仅给环保部门治污带来资金困难,同时企业也感受不到太大压力。 草案中规定,目前的排污费率是环保税率的底线,设定浮动税率的权力授予地方。但草案中并没有给出具体征税标准,这给了一些地方政府不上浮税率、“保持沉默”的权力。政府现在意识到环境治理的重要性,但是恰逢经济下行,在稳增长和环保之间,也很难抉择。 总之,环境保护税强调的是“污染者付费”和“污染者担责”的原则,希望环保税成为防治污染、保护环境的一剂良药。

在环保领域,以经济手段替代行政手段是国际惯例。环保税最早由英国的庇古提出,后来被西方发达国家广泛接受。面对日益严峻的环境治理难题,我国也开始接受这一理念。2013年,十八届三中全会将“推动环境保护费改税”作为完善我国税收制度的一项重要内容;今年6月,在重新公布的十二届全国人大常委会立法规划中,环保税法被新增为任期内拟提请审议的立法项目。

环保税法中的一项重要制度,就是环保费改税。依据《排污费征收使用管理条例》确定的排污费制度,在节能减排方面发挥了重要作用,但在实践中呈现出强制性不足、环保部门执法权有限、地方保护等问题,不仅导致排污费不能足额征收,而且没有发挥应有的杠杠作用。如能将排污费改成环保税,法律刚性和强制性更强,也能更好地发挥刺激企业污染治理的作用,促使企业环境外部成本内部化,提升环境保护和治理的自觉性。

当然,环保税法不能是简单的“费改税”。如果环保税只是“照搬”排污费政策,就无法实现税法的行为调节功能。而在今年6月份国务院法制办公布的环保税法草案中,恰恰没能体现“行为调节”这一环保税应当发挥的核心功能。比如,没有完全体现“污染者付费”的原则。由此,污染者缴纳的税,很可能小于污染治理成本。而根据通行的“污染者付费”原则,污染环境者的税负与污染程度相关,税额应与环境恢复的费用大体相当;如果行为主体没造成污染,则不应对其收税。根据全国环境统计公报,2014年我国排污费解缴入库金额186.8亿元,这些费用能否满足当年污染治理的费用,值得打一个问号。

另外,征求意见稿中也没有对税收使用方式进行规定,这就意味着,环保税收会纳入一般财政预算,整体上进行统筹使用。这就难防有的地方打着保护环境的幌子提高税率,取得更多财政收入,却不用于环保。如果环保税税收成了地方财政的“提款机”,就和设立这一税制的目的完全相悖。

还需指出的是,由于环保税立法涉及面广,立法难度较大,为了提高立法质量,建议全国人大有关专门委员会和工作机构按照立法法的要求,提前介入起草工作,充分发挥主导作用。如此,才能让这部法律充分反映广大人民的利益,才能为我国绿色财税制度改革、生态文明制度创新树立一个标杆,法律的实施才能为我们带来经济和环境的“双重红利”。

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